18.10.2010

Минобрнауки планировало провести через Госдуму новый закон "Об образовании" уже в этом году, но сроки его принятия, похоже, затягивает такая непривычная процедура, как публичное обсуждение документа. Самые серьезные баталии развернулись вокруг правительственной идеи классификации вузов, которая понизила бы статус десятков появившихся в последние годы академий и университетов.

Проект закона "Об образовании" интересен хотя бы тем, что это второй в истории России случай, когда текст документа выносится на публичное обсуждение, в том числе и в интернете. Первый раз такое было в этом году с законопроектом "О полиции", его обсуждение проходило на официальном сайте zakonoproekt2010.ru, созданном экспертным советом МВД России (сейчас проект находится на доработке, после которой будет внесен в Госдуму). На сайте законопроекта "О полиции" собрали более 20 тыс. комментариев пользователей. Сайт для обсуждения законопроекта "Об образовании" еще не запущен, но можно предположить, что откликов там будет не меньше. Новый закон затрагивает интересы по меньшей мере 40 млн россиян: по данным комитета Госдумы по образованию, именно столько в России учащихся и преподавателей.

Пока же проект закона "Об образовании" обсуждается экспертным сообществом. В конце сентября прошли слушания в Совете федерации, 5 октября свое мнение высказало ректорское сообщество, 13 октября состоялись парламентские слушания в Госдуме с прямым включением из региональных законодательных собраний и ректорских ассоциаций. На конец октября запланировано обсуждение в Общественной палате. 400-страничный проект собрал уже около 600 замечаний экспертов.

Гласность имеет обратную сторону — сроки принятия законопроекта затянулись. По планам Минобрнауки проект до конца этого года планировалось провести через Госдуму, но во время парламентских слушаний 13 октября председатель комитета Госдумы по образованию Григорий Балыхин признался, что и внести раньше декабря вряд ли получится.

Потребность в новом законодательном акте возникла давно. В старый закон "Об образовании", принятый в 1992 году, за все время его существования было внесено около 60 поправок. Впервые о необходимости принятия нового закона в правительстве заговорили еще в 2004 году. На момент принятия действующих законов экономической базой образовательной деятельности оставалось бюджетное сметное финансирование. Сейчас, по словам ректора МГУ Виктора Садовничего, разные бюджеты не могут финансировать один и тот же вуз из-за "доведенного до крайнего догматизма принципа подведомственности", то есть вуз, подчиненный одному ведомству, не может получать средства от другой госструктуры. А финансирование в виде частных пожертвований зачастую облагается налогом на прибыль, при этом совместная деятельность вузов, особенно в случае международного сотрудничества, затруднена из-за налогов и бюджетных ограничений: право не видит разницы между услугами и академическим сотрудничеством.

Но в нынешнем виде и новый законопроект вызывает множество нареканий. По мнению Садовничего, он во многом дублирует нормы гражданского, семейного, трудового, финансового и даже антимонопольного законодательства. Как говорит главный ректор России (Виктор Садовничий руководит еще и Российским советом ректоров — РСР), закон может "похудеть раза в два без ущерба для его полезного содержания", и только тогда им можно руководствоваться. "В проекте есть прямые ошибки,— говорит ректор МГУ.— В статье 5 читаем: "Отношения, вытекающие из возмездного оказания образовательных услуг, не являются образовательными". Буквально это означает, что все платное образование — не образование". При этом в новом законе образование трактуется исключительно как услуга (а значит, подпадает под действие закона "О защите прав потребителей"), тогда как, по мнению господина Садовничего, это "совместная интеллектуальная деятельность". Но главное, конечно, не объем и не неточности, которые, вероятно, будут исправлены в процессе доработки, а содержание: документ предлагает новую классификацию вузов, подобную западной.

Российский экономический университет имени Плеханова в СССР был Институтом народного хозяйства, в 1991 году стал академией, в 2010 году — университетом

Теория происхождения вузов
О необходимости сокращения количества вузов чиновники говорят давно. В 2008 году министр образования и науки Андрей Фурсенко заявил, что "в России около тысячи вузов, но реально конкурентоспособными среди них могут быть порядка 150". Остальные вузы, по мнению министра, могут либо стать филиалами университетов, либо преобразоваться в средние профессиональные учебные заведения. Либо закрыться. По мнению Фурсенко, наметилась дурная тенденция: "Очень неплохие техникумы становятся очень посредственными вузами". В марте 2009 года вице-премьер Сергей Иванов выразил недовольство тем, что в стране почти 400 университетов и более 200 академий (в СССР, по словам вице-премьера, было всего 20-30 университетов).

Другой вектор российской образовательной политики — курс на европеизацию высшего образования. Первым шагом стало введение в 2007 году двухуровневой системы образования (деление на бакалавриат и магистратуру). Одна из задач нового законопроекта, по слова замминистра образования и науки Ивана Лобанова,— повысить конкурентоспособность российского образования. По его словам, одним из критериев "интересности" образования является количество иностранных студентов. "В США учится порядка 600 тыс. иностранных студентов, в РФ — порядка 150 тыс.",— сообщил чиновник на парламентских слушаниях 13 октября. По привлекательности образования Россия находится на восьмом месте после Франции, Германии, Австралии и др. "Это не то место, которое наша страна должна занимать в этой отрасли",— считает Лобанов, а без приведения системы в соответствие с западными традициями изменить ситуацию невозможно.

В законопроекте заложена новая классификация вузов, согласно которой в колледжах будут готовить исключительно бакалавров, в институтах — бакалавров и специалистов и лишь в университетах будут образовательные программы высшего образования всех уровней, подготовка научных кадров, выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований.

Против этой классификации восстало ректорское сообщество. "Заниматься наукой должны все вузы. Не делать этого вузы не имеют права",— убежден председатель совета ректоров вузов Удмуртской Республики Борис Якимович. Советы ректоров вузов Саратовской, Белгородской, Ростовской и ряда других областей указали еще вот на что: "Представляется необоснованным исключение из перечня образовательных организаций высшего профессионального образования академий и перевод их в разряд организаций дополнительного профессионального образования".

Если эти нормы вступят в силу, институту нельзя просто сменить название и стать университетом — нужно будет проходить сложную процедуру аккредитации, заверил "Деньги" замминистра образования и науки Иван Лобанов.

До сих пор действительно многие вузы меняли статус неоднократно. Например, Российский экономический университет имени Плеханова в СССР был Институтом народного хозяйства, в 1991 году стал академией, в 2010 году — университетом. В 2007 году Тюменский институт искусств и культуры стал академией. Неоднократно менял вывеску Московский государственный институт индустрии туризма: он успел побывать и высшей школой, и академией.

Во время слушаний в Совете федерации в конце сентября председатель верхней палаты парламента Сергей Миронов поддержал ректоров, назвав идею классификации вузов очередным насаждением западных реалий. "Работодатель еще не привык к бакалавру, не будет он понимать, и кто такой выпускник колледжа",— считает Миронов. "Мы не смогли прийти к консенсусу по этому вопросу даже в рамках думского комитета",— признался председатель комитета Госдумы по образованию Григорий Балыхин.

Минобрнауки демонстрирует готовность выслушивать аргументы оппонентов. Иван Лобанов сообщил "Деньгам", что в конечном виде законопроект будет как минимум в полтора раза "тоньше", чем сейчас (на лаконичности настаивает ректорское сообщество). Но типология вузов, вероятно, будет сохранена.

Бюджетное и свое

Власти удобнее спорить с ректорами в кулуарах, чем со студентами на улицах
Другой камень преткновения — бюджетное финансирование вузов, их коммерческая деятельность и регламентация благотворительности в образовании. Большое количество нареканий у ректоров вызвало положение статьи законопроекта, трактующей вопросы финансового обеспечения подготовки бакалавров и специалистов. Проект закона гласит: "Финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета осуществляется в расчете на одного студента на основании нормативов финансирования, установленных в зависимости от результатов единого государственного экзамена студента".

"Исходя из этой статьи норматив финансирования вуза должен зависеть от результатов ЕГЭ студента,— говорит Виктор Садовничий.— Норма ограничивается пожеланием об установлении такой зависимости, а о конкретике умалчивает. Кроме того, известно, что результаты ЕГЭ, например, по физике, химии ниже, чем результаты по другим предметам. А следовательно, могут пострадать инженерные вузы". Если норматив устанавливается в расчете на одного студента, тогда чем больше студентов, тем больше финансирование. Ректоры высказали опасение, что недобросовестные вузы будут ради денег держать мертвые души. По словам Садовничего, новый закон должен учитывать и то, что бюджетное финансирование принимает новые правовые формы: вместо финансирования затрат вводится финансирование результата (субсидии), то есть выполнения государственного или муниципального задания.

При этом ректоры надеются на то, что новый закон будет учитывать новые реалии, ведь многие вузы уже научились выживать в условиях рынка, то есть получать деньги не только из бюджета, но также за платные образовательные услуги. Есть еще и пожертвования социально ответственного бизнеса и выпускников, эндаументы. "Все эти новые источники нуждаются в правовом регулировании",— убежден Виктор Садовничий.

Эндаумент (от англ. endowment — "дар, пожертвование") — популярное на Западе понятие, которое, похоже, начинает приживаться в России. Речь идет о целевом капитале некоммерческой организации, сформированном за счет денежных пожертвований и переданном ею в доверительное управление управляющей компании для получения дохода. Капитал инвестируется в инструменты финансового рынка, чтобы обеспечивался его постоянный прирост. Финансирование деятельности организации происходит за счет доходов от инвестирования, сам капитал фонда остается неприкосновенным. В нынешнем законе "Об образовании" об эндаументах, естественно, ни слова: использование этой схемы регламентируется законом "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций". Сейчас свои эндаумент-фонды есть всего у нескольких вузов, среди них МГИМО и Финуниверситет. Самые крупные фонды в мире — в университетах американской Лиги плюща. Так, в фонде Гарвардского университета собрано более $25 млрд, Йельского — более $16 млрд, фонды Принстонского и Стэнфордского университетов располагают около $13 млрд каждый. Западные фонды обеспечивают до 50% потребностей университетов. Эндаумент-фонд МГИМО, по словам пресс-секретаря фонда Владислава Обушинского, сегодня обеспечивает 3% потребностей вуза, а его объем составляет 601 млн руб.

Эндаумент-фонд МГИМО, по словам пресс-секретаря фонда Владислава Обушинского, сегодня обеспечивает 3% потребностей вуза, а его объем составляет 601 млн руб.
Преимущество кабинетных споров
Хотя некоторые замечания ректоров по законопроекту прозвучали довольно смело, заместитель председателя комиссии Общественной палаты по образованию и науке Любовь Духанина уверяет, что о конфликте ректорского сообщества и Минобразования нет и речи. "Проект закона проходит общественную экспертизу,— говорит Духанина.— В России люди просто к этому еще не привыкли: нам кажется, что, если кто-то высказывает замечания, значит, наметился конфликт интересов".

Впрочем, даже если есть и конфликт, и споры, для власти плюрализм в аудиториях все равно удобнее демократии на улицах. 12 октября, пока в Москве шла подготовка к парламентским слушаниям проекта закона "Об образовании", в 15 крупных городах Украины прошли митинги. Студенты требовали отмены указа N 796, изданного по инициативе министра образования Украины Дмитрия Табачника. Этот указ предусматривает принципиальное расширение полномочий ректоратов и деканатов, фактически разрешает руководству вузов штрафовать учащихся за систематическую неуспеваемость. По мнению демонстрантов, это может привести к расцвету коррупции: преподавателям выгодно будет "валить" студентов на экзаменах и отправлять на платные пересдачи.

Похоже, протесты ректоров до принятия законов выслушать все же проще, чем столкнуться с "непониманием" студентов после вступления закона в силу.

Журнал «Деньги»